【芬蘭「以學生為中心」的在線教育: 不只是在家上網課這麼簡單 】
#文長慎入
這篇文章近8千字,有點長,發表於《上海教育》雜誌5月刊。本身我的全職工作是在教育現場,中文寫作其實不是我的強項,只想分享芬蘭教育現場經驗。一個月前的邀稿,幾次的視訊討論和政策解析,我大部分用口語敘述,文丹主筆,竟然有八千字,我也驚嘆文丹強大的文字力量。
寫作此文時,正值芬蘭中小學開展遠程教育的第四周。我們梳理了這四周內芬蘭如何起步做在線教育的戰略部署,從頂層設計、具體措施、線上教學現場、家校協作這四個方面逐一展開。希望這一套「起步動作」能對中國教育者有借鑒義。
2020年3月16日,芬蘭國家總理桑娜·馬林(Sanna Marin )宣佈整個國家進入緊急狀態:關閉所有公共場所,關閉邊境,關閉學校。
消息一出,整個社會進入了新的運作模式。就教育而言,從孩子到大學生,全部需要在線上課,這對哪怕是全球素質最高的芬蘭教師來說,也是前所未有的。
「對芬蘭基礎教育而言,傳統網課與它背道而馳。」赫爾辛基大學附屬學校的教師首先站出來質疑,讓小學生天天在家上網課的荒謬。
為什麼芬蘭教師是這個反應?
因為傳統網課,特別是教師一言堂式的網課,它的核心是知識傳授。它把教師放在教學的中心地位,是主導者;把學生放在聽從的地位,是被動接受者。
而芬蘭基礎教育之所以在21世紀領跑全球,是它把學生放在學習的中心地位,學生是主動學習者,是知識的創造者和體驗者,教師只是學習的引導者和促進者。這個過程不僅看重知識學習,同樣看重學習過程、學習體驗以及在過程中發展出來的軟實力。
如果芬蘭遠程教育,要走傳統網課的路線,那它就變成只看重知識傳播的網上課程。與其他國家的教育無異。
如果芬蘭遠程教育,走的是「以學生為中心」的教學法路線,那它仍然保留了自己的優勢和本質。堅持自己的本色,或許在未來的遠程教育領域,仍然能夠獨樹一幟。
疫情之下,芬蘭學校和教師被逼到了選擇的十字路口。
到底怎麼走?本文兩位作者作為芬蘭教育界的親歷者,試從芬蘭「停課不停學」政策的頂層設計、具體措施、線上教學現場、家校協作這四個方面逐一分析,揭開芬蘭給遠程教育下了怎樣的定義。
【分層部署的頂層設計】
隨著芬蘭國家總理桑娜·馬林對全國防疫措施的部署,作為教育政策執行者的芬蘭國家教育委員,3月16日當天就發文部署全國教師如何開展遠程教育。可謂非常及時。
一起來看這些措施:
1)3月18日起,關閉所有學校,從小學、中學到大學全部進行遠程教育;
2)幼兒園和學前班繼續開放,但鼓勵家長能在家帶娃就不要送去;
3)1-3年學生可以正常上課;
4)義務教育十年級學生可以正常上課;
5)特殊教育的孩子可以正常上課;
6)需要芬蘭語課程的移民孩子可以上課。
可以看出,芬蘭政府在做決策時不是一刀切,不是整齊劃一僅一個動作。他們依然是把學生的具體情況和長遠利益放在首位,具體問題具體分析和應對。接下來,我們來看這套「組合拳」如何解決不同群體的需求:
第一大群體:要畢業的高三學生,政府緊急處理春季高考。芬蘭之所以選在3月16號這個時間點官宣,是因為此時芬蘭春季高考已經提前被壓縮進入尾聲,不提前進入停課、封城、封國,是不能讓疫情耽誤這屆高三學生畢業和今年大學錄取。
芬蘭一年有兩次高考:一次是3月份的春季高考,一次是9月份的秋季高考。歷年,每到二月初的時候,芬蘭高三學生已經結課,接下來是長長的假期,同時也是長長的備考期,所有學生回家自學、備考。他們可以參加3月份的春季高考,如果覺得自己沒準備好,可以參加9月份的秋季高考。
與中國高考不同,芬蘭考生一次只考一門,但是一門要持續考6個小時。從早上9點一直到下午3點。考生帶著午飯坐在考場里,可以在考場吃飯,邊吃邊考,度過「漫長」的一天。
另外一點與中國不同的是,芬蘭高考一共四門。除了母語(芬蘭官方語言是芬蘭和瑞典語)必考之外,其餘三門,學生可以自由挑選。其餘三門的選擇,非常豐富:有第二官方語言、數學、物理、化學、生物、歷史、地理、哲學、心理學、社會學、宗教倫理學、生理衛生、英語、法語、俄語、西班牙語、意大利語等20多門課。學生根據自己的興趣愛好和預期的大學專業方向,選擇高考的考試科目。
定下考試科目後,並不像中國那樣一天考兩門,集中三天完成。芬蘭的做法是:這20多門課,每天只安排一個科目。這樣學生是隔幾天考一門,每個人結束高考的時間不同。這就是為什麼芬蘭高考一考就是一個多月的原因。
疫情之下,芬蘭政府果斷決策,將高考流程壓縮。由之前的一個月左右壓縮到2周內完成。
第二大群體:有些孩子並不適合遠程教育,要讓他們可以繼續上學。從國家層面看,芬蘭政府在做決策時真的是充分考慮到不同群體、不同年齡段學生的需求,於是安排不適合遠程教育的孩子可以繼續上課。這些群體包括:1)幼兒園和學前班的孩子;2)小學1-3年級的孩子;3)特殊教育的孩子;4)需要芬蘭語課程的移民孩子;以及5)義務教育的十年級的孩子。
比如幼兒園的孩子太小,一天的屏幕時間不宜超過1小時。那幼兒園可以照常上課,這樣醫護人員的孩子也有地方可以上學。同時也給家長自主權、選擇權,幼兒園照開,來不來讓家長決定。這背後還有一個考慮,是芬蘭幼兒園內是按小組分班,0-3歲師生配比是1:4,3-5歲師生配比是1:8,教室內人員聚集人數相對較少。
再看小學1-3年的孩子。他們平時只上半天課,每天基本12點、1點左右放學,下午半天要麼是學校托管,要麼去興趣班。平時他們上課可能連課本都沒有,因為一些芬蘭學校不給低年級的孩子發課本,他們覺得這一學段的重點是學生習慣和品格培養,學習動機的激發,以及鼓勵孩子社會化學習,而課本不是學習的必需品。這些孩子很難適應一夜之間所有科目都搬上了屏幕。
再比如有特殊需求的孩子。可能是那些接受特殊教育的孩子,他們對資源的要求很高,在家裡很難操作。也可能是需要芬蘭語課程的移民孩子,他們剛來芬蘭,平時所在學校會給這些孩子安排特殊的語言班,幫助他們融入。現在他們連芬蘭語都聽不懂,怎麼讓芬蘭教師給他們在線上課。
需要指出的是,芬蘭政府讓這些孩子可以正常去上學,並不是鼓勵家長這麼做。為了安全和健康,當局是希望家長有條件的話就讓孩子在家學習,沒條件的話也讓孩子有學校可去。這無疑給了家長很大的自主權和選擇權。
芬蘭政府在做的,是在維護每個孩子受教育權前提下,站在好的教育視角下做決策。至於家長在健康權和教育權中間怎麼選,政府完全是把這個決策權給了家長。
第三大群體:讓適合遠程教育的學生「雲上學」。這樣從四年級起,小學生、初中生、高中生、大學生全部「停課不停學」。
可貴的是,芬蘭教育領導者給一線教師和學生兩天時間準備。政策出來後,不是立即執行,而是讓教師和孩子有個過渡,比如給學生配備電子設備,讓學生把學校里的課本、學習用品帶回來;也讓老師有一定時間熟悉線上操作,並跟學生當面講清楚遠程教育需要注意的事項。
下面,具體介紹芬蘭如何部署遠程教育措施。
【芬蘭遠程教育的部署措施】
相較於學校教育,遠程只是物理空間上的轉變。這是芬蘭開展遠程教育的核心原則。
如果芬蘭在遠程教育中丟失了自己的教育優勢——比如教育公平、學生的自主權、學會學習、關注學生幸福感、對學生的個性化輔導等要素,而僅僅是一股腦兒學習大量知識,那「所謂第一」的頭銜便保不住。
事實上,在疫情衝擊下,芬蘭教育就是從以上這幾方面著手,確保孩子在家上網課不只是聽聽知識點這麼簡單,而是更看重非知識性教學的部署和支持,以確保基礎教育繼續在線上做到公平、高質、關注弱勢學生及學生的整體發展。以下幾個角度可以幫助我們理解芬蘭政府的著手點:
首先,學習材料。芬蘭政府第一時間規定所有基礎教育的教科書、其他學習材料和工具必須對學生免費。因為基礎教育是免費教育,是每個學生的基本權利,無論學生在哪裡,必須讓學生公平獲得學習資源。比如出版社提供免費的電子課本、科技公司提供免費的學習平台和內容。
其次,教學設備。相對於其他國家,芬蘭在遠程教育方面有一定優勢。比如全國性的硬件設備完善,網絡普及率很高。在2010年7月1日,芬蘭已經將上網列為基本人權,明文規定最低上網速度。芬蘭已有約95%人口可以上網,屬全球互聯網最普及的國家之一。
「雲上學」同樣給芬蘭教育帶來挑戰。這麼多年來,芬蘭教育一直在做的努力是不問學生出身,所有孩子都可以享受到一樣高質量的教育。現在孩子要呆在家裡上課,勢必強化家庭經濟背景對孩子學業成績的作用。比如,來自低收入家庭的孩子沒有設備可用。據2018年的調查,平均每個芬蘭家庭里有3個以上可以連結網絡的電子設備。由於爸媽也要在家「雲辦公」,如果家裡有兩三個孩子,設備遠遠不夠用。
為了讓所有孩子都能平等的「停課不停學」,芬蘭政府帶頭解決孩子的電子設備:
先是要求學校的電子設備外借,允許學生帶回家用。芬蘭一決定停課,學校立即和家長聯繫,調查多少家庭需要電子設備,學校馬上出借電子設備和充電器。
芬蘭總統更是第一個站出來呼籲科技公司捐出不用的電子設備,給基礎教育的孩子用。
緊接著,芬蘭國家教育委員會官方發文:請求公司將不必要的計算機捐贈給青少年進行遠程學習。
目標只有一個:所有芬蘭孩子可以平等接受在線教育。
此外,對於孩子是否可以使用手機上課,芬蘭國家教育委員會也做了規定。15歲以下的孩子,由監護人決定孩子是使用他們的移動設備還是家中其他設備進行遠程學習。15歲以上的人基本上可以自己決定,是使用移動設備還是家用其他設備進行遠程學習。
學習材料和設備都有了,接下來就是教師在線怎麼教。所幸,高質量的師資隊伍是芬蘭的另一大優勢,他們能相對快速地找到合適的教學方法。
第三,在線教學方法。如上所述,在應對遠程教育的教學時,芬蘭的定位並不是將教師轉變為18線的「播主」,因為那樣更多是在傳播知識。在芬蘭教育政策者看來,屏幕之外的學生能力培養才是最重要的學習內容。因而,在應對遠程教育時,芬蘭這邊更像是打了一套組合拳,從給學生自主權、組織小組合作、強化學生評估方式等等各個方面入手。出台的政策指導具體如下——
用小組合作開展在線教育,培養學生技能。芬蘭學生在一天和一周中,所在的在線小組可能會有所不同。這是因為教師用異質化分組的方式讓學生結隊:一方面鼓勵學生開展同伴學習,在群組中雲互動、共享信息、實時通話;另一方面培養學生在團隊中的溝通、協作和批判性思維能力。
用差異化教學開展在線個性教育和輔導。芬蘭教育部門繼續鼓勵教師在可能情況下,把學生的特殊需求放在日常交流、工作安排和遠程教學中。比如在線個性化輔導、獨立的作業等等。
用獨立學習的方式培養學生的自主權。在進入遠程教育的前兩周內,芬蘭並沒有急著讓教師成為「18線主播」,而是通過家校互通系統(Wilma)用文字、語音方式給學生佈置作業,讓學生適應在家獨立學習,這其實是在保護學生在學校培養出來的自主權。老師把任務發給學生,至於學生什麼時間做、用什麼方法做,學生自己可以選擇,並不是讓所有學生統一時間盯著屏幕。
用反饋和評估帶動在線教學。在芬蘭學校有個說法:「反饋是給孩子的禮物。」意思是說,在日常教學中芬蘭教師很喜歡給孩子及時反饋和過程性評價,肯定學生的優勢、鼓勵學生挑戰困難、給出改進意見。用反饋代替考試,用評估學習過程代替評價學生,這是芬蘭教育的閃光點,即使轉移線上也沒有丟掉。
另外,芬蘭政府考慮到在特殊情況面前,在線教育可能偏離《基礎教育法》中規定的課時數和教學量。所以芬蘭國家教育委員會給出的指導意見是:教學量和課時數可以減化,但是教學、學習和評估必須以課綱中設定的橫貫能力目標為導向。知識可以少學,但能力培養不能停。
以上這些做法,是要打破遠程教育「以資源為中心」開展教學,停留在蒐集、閱讀各種資料或是在不同平台切換的模式,芬蘭要做的是建立「以學生為中心」的在線教育,讓學生的聲音被聽到、讓學生主導學習內容、讓學生在合作中學習知識和能力。
不過,從頂層設計到一線教學,中間還有一道鴻溝要走。並不是所有芬蘭教師都能一開始就得心應手去應對。赫爾辛基大學教育心理學教授、芬蘭現象教學第一人科斯蒂·龍卡提醒:「芬蘭一線教師有自身優勢,也面臨挑戰。」
那我們就把鏡頭投放在芬蘭教師身上,看他們真實的線上教學。
【一線教師的在線教學現場】
赫爾辛基國際學校的科技資訊總監陳巧茵講述:「遠程學習很難以相同的方式重建學生之間以及師生之間自然發生的、寶貴的、及時的社會互動。老師們必須找到新的方法來提供及時的、具體的反饋意見,以支持學生的成長和學習。照顧學生的差異是我們教學重點之一,同時也是難點之一。要解決這些問題,遠程學習的平台選擇甚為重要。」
這個過程也是有方法的。
一是分階段性目標,循序漸進開展。
回到觀察芬蘭公立學校第一周停課,教師和學校還是處於一個慌亂的狀態,學校忙於確認所有家長的電子郵件和電話,保持資訊傳達。芬蘭教育系統獨有的全國性家校互通平台Wilma,這個時候發揮了巨大作用。它變成一個家校聯繫、學生學習進度溝通、作業指派、反饋學習情況等一站式平台。
此時,芬蘭教師們一方面要確定手邊有所有的教學資源,能夠在家工作的電子設備,也要確定每一個孩子在家是否有安靜的學習環境,穩定的網絡,所需的電子設備和家長支援。
停課第一周,基本停留在指配任務階段。芬蘭老師們透過和家長聯繫分配閱讀、數學、工作表和學習網站,也有指定戶外活動時間,美術、音樂創作、體育課都持續進行。
停課第二周,老師們各自透過個人熟悉的在線平台(比如Skype,FaceTime,Google Classroom)開始和孩子們做一對一或是小組互動。這個階段,芬蘭教師希望能更多地和學生連結,開始制定《遠程學習規範》——保持固定的作息時間,早睡早起和制定線上學習禮儀,準時上線,穿著合宜,準備好學習所需紙筆課本等。一連線,芬蘭老師是先開視頻但不開音頻,讓彼此可以看見。
停課第三周,芬蘭老師開始進行更深入的思考。希望為學生提供新的機會,讓學生以真實、有意義的方式學習。比如:
如何幫助學生處理由於緊急情況/危機而產生的煩惱、恐懼或孤立感?
作為教師,我可以幫助學生發展的最重要的知識和技能是什麼?該如何幫助學生建立自己的理解力?
這次緊急事件/危機給人們帶來了哪些真正的學習機會?這種情況給學生的好奇心和內在動力是否帶來其他新的可能性?
不同類型的學習者需要不同的支持和指導,該如何設計滿足他們需求的學習體驗?
教師如何以有意義的方式評估學生的學習情況?
最終,芬蘭老師們在熟悉學生需求和參考各大學習平台後,鎖定Teams和Zoom這兩個平台的分組功能能讓他們照顧差異,給不同小組指派不同任務、不同的討論和對話、或是大班教學。
二是抓重點,教學內容可以減半。
芬蘭老師們在制定課表時有許多考量。孩子上線時間、互動時間、思考時間、做研究時間和創作時間,統統都得考慮。教師之間達成一個共識:知識傳授部分,老師可以事先做好筆記或是短視頻,實際上線時間則鼓勵參與、社交互動和反饋。
於是在芬蘭學校內出現了兩種在線教學方案:
第一種,有些學校按照原本的課表時間上課,只是上線時間為一半,剩下一半讓孩子獨立學習。比如一節數學課45分鐘,線上學習只有20分鐘,另外25分鐘讓學生自主學習。
第二種,有些學校將所有學習移到早上,下午讓孩子和家庭自由安排。這種做法同樣是一節課只用一半時間在線教學,另外一半時間用來上另外一門課,最終實現半天上完全天的課,下午讓孩子自主學習。
各種不同做法,但是共通點是:芬蘭教育者理解遠程學習不能簡單地複製和平時一樣的學習體驗和跟隨原本的課表。老師同樣理解在家學習必然少了教師的及時指導、幫助和反饋,效率會低於學校,所以所有作業和任務都做調整、簡化。
即使一半時間線上教學,教師在線時也要盡量做到簡單、清晰,給學生時間和篇幅限制。例如,製作兩分鐘的音頻和筆記,讓學生學習自主管理時間。如果需要詳細解說,老師們通常就錄視屏解釋或是線上溝通。課表減半的另一個作用是,多出來的時間可以讓學生自主學習,讓教師開展個性化輔導和解答。
這樣屏幕兩端,一邊是學生在家上學,一邊是教師遠程辦公。那芬蘭學校管理層在抓什麼?答案是師生幸福感。
三是關注屏幕背後師生的幸福感。
教育管理者希望在動態中追蹤師生的在線教學感受和能力,進而不斷調整教學策略。一些芬蘭學校每週末會做問卷調查。請學生、家長、老師們反饋他們的工作量、情緒起伏、學習偏好和個人進度。
在這個過程中,師生的幸福感、情感起伏和社交需求得到了極大關注。
比如關注教師幸福感。芬蘭很多學校組織教師開展星期五在線咖啡(Friday Online Coffee)。忙碌了一周的教師,可以打開視頻,端起一杯咖啡,在線和同事們聊聊這一周的艱辛、挑戰或收穫,相互鼓勵、相互支持。
比如學生的社交情感化技能得到發展。在線學習無疑挑戰學校存在的必要性。為什麼要去學校?因為學習具有強烈的社交性。所以,芬蘭在線教育強調要有人、有臉,有人際互動。把學生分組,也是鼓勵他們可以在團隊中加強溝通技能、互動技能和情感化能力。
即使是不同步的學習 (asynchronous) ,老師在設計上也鼓勵互動。例如對於一個課題回答,學生除了自己作答,也要去看其他同學的解答、去評論、去給反饋。
老師在佈置作業時也要賦予同理心。合理的份量,鼓勵學生平衡螢幕前時間和線下時間,創造時間和機會讓他們和家人相處和對話。
同時,芬蘭學校繼續開展主題性課程,讓學生在做中學、在玩中學增強遠程教育的豐富性。比如家庭經濟課、手工課、音樂課、戲劇表演、體育課等繼續開展,只不過場景變成了家裡。這也表明芬蘭的遠程教育遠遠不止是上網課,對芬蘭孩子而言,在生活環境中學習、在大自然中學習早已習慣。
當然,這需要家長的支持。
【家校合作:父母不是孩子的第二位教師】
3月26日,芬蘭「停課不停學」的第二周,國家教育委員會負責人奧利·佩卡·海諾寧(Olli-Pekka Heinonen)公開表示:「沒錯,孩子遠程教育需要家長的幫助,但是家長們請注意:遠程教育不是在家上學(Home school/teaching)。希望你們不要成為孩子的第二位教師,教學和給孩子輔導仍然是教師的職責。希望你們能讓孩子自己管理自己的學習。」這便給全芬蘭的家長定調。
難道說芬蘭家長只能作為旁觀者,眼看著孩子掙扎、混亂嗎?自然不是。
芬蘭萬塔市教師撒寧·維塔寧(Sanni Virtanen)在芬蘭權威媒體《赫爾辛基日報》的文章受到了芬蘭教師和家長的廣泛認同:「遠程教育不同於家庭學校。家長們不需要懂數學、物理、英語,孩子遇到學習問題,請第一時間找教師輔導。家長一定要明確自己的角色,是在生活方面提供支持,比如跟孩子一起製作日程表,幫助他們飲食、休息、運動。」
芬蘭家長協會會長(Ulla Siimes)同樣提醒家長在新模式下千萬不要忘了身份:「教師和家長的角色劃分需要明確。組織教學的責任在老師,給孩子安全、舒適學習環境的責任在家長。」
給孩子提供健康飲食和舒適學習環境、幫助孩子合理安排學習時間和休息時間,以及督促孩子每天運動和戶外活動。這些就是芬蘭家長目前在做的。
相較於亞洲文化里鼓勵家長多參與孩子學習、多輔導孩子功課。芬蘭在做的其實是「少」,讓家長少插手教學、少插手孩子的功課管理。
芬蘭相信這種「少」一樣能收穫「多」的效果,因為一個人不可能成為另一個人的學習動機。
說到底,芬蘭中央政府「停課不停學」政策一出來後,芬蘭教育部負責頂層設計,芬蘭國家教育委員會負責部署遠程教育的具體措施,一線教師在摸索中開展線上教學,加上家長從旁協助。這是一個系統工程,也是各方各司其職、通力合作的過程。
以上也只是芬蘭中小學遠程教育的起步動作。至於最終能形成怎樣的格局,還得交給時間判定。
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讓電業自由,就是能源的轉型正義
專訪立法委員高志鵬 Q&A
Q1:電業改革如何解決台電幫?
Q2:電業法修法如何讓綠能業者願意進場投資?
Q3:台灣發電吃緊,綠電真的夠支撐嗎?
Q4:電費不會漲?
Q5:綠能發展過程勢必靠火力過度,如何解決空汙問題?
Q6:廠網分離跟廠網分工有什麼差別?
Q7:電業自由化後,會不會有被財團把持的問題?
一般網路常見問題:
Q8:為什麼要支持一個請向財團的電業法修法版本?
Q9:如果民營電廠成為利益壟斷集團,該如何反制?
Q10:投資綠能門檻這麼高,多少公司能做到?
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A:我先說一個例子,俄羅斯總理普丁是特務出身,卻可以當上俄羅斯的總理,身價高達1.3兆台幣,為什麼?因為俄羅斯沒有做好轉型正義,讓龐大的國家資產掉入私人的手中,這是普丁能崛起的其中一個原因。
今年一月《BBC》訪問美國財政部次長舒賓,他說:「普丁利用國家能源、國家工程這些國家資產的利益,讓效忠他的人變得有錢,不效忠普丁的人就被排除在外。」也就是利用威權時期對國家資產的獨佔權,透過貪污和舞弊圖利他的盟友,鞏固自己的權力,有一本書叫《獨裁者的進化》,就是在講這件事。
我們國家的能源長期被少數的人給獨佔,電業法於一九四七年制定到現在,台電也壟斷台灣電力市場長達六十九年,比戒嚴還久!1995年開放民營電廠的時候,也是都台電的子公司、孫公司、跟國民黨關係好的,才有辦法蓋電廠,這就是國家資源被壟斷造成的。
大家都對於民營電廠IPP(independent power producer)的暴利非常有意見,這也是為什麼要做能源轉型正義,電業法的改革,當然也要處理這個問題。
所以電業改革其實是能源的轉型正義。
雖然台灣從經濟起飛到現在都有穩定的供電,也有勞苦功高的地方,可是它抗拒再生能源的發展,這是最糟糕的。再生能源跟傳統能源最大的不同,就是太陽公公不會寄帳單,沒有燃料就沒有回扣,前年羅淑蕾自己說的,為什麼馬政府不發展太陽能,因為再生能源沒有回扣可以拿。
這才是為什麼電業法改革會受到阻撓,修法過後,我們開放市場取消台電壟斷的特權,用戶可以自由選擇買電的對象、業者也可以自由選擇賣電的客戶,電力市場建立起來之後,誰的電最有效率最便宜,就用誰的。
而且電業的收益不會被民間財團壟斷,我們會鼓勵地方政府發展再生能源,要讓利益直接回饋到居民身上,這世界各國早就在做了,日本的地方政府叫做自治體,他們日本有13個自治體自己成立電力公司,德國總共有800多間配電業,其中500間由地方政府擁有,這是能源的民主化,把特許、集中在少數人的電力市場,開放給一般民眾,才是能源的轉型正義。
國民黨的前行政院長張善政,批評說轉型正義會有GDP嗎?剛好,能源的轉型正義就會有GDP。
像Google這些國際大廠準備來台設廠,他們這些網路公司,都需要純粹的綠電,額外新增的綠電,所以不購買台電的假綠電。
一方面,來自環保團體和消費者的壓力,國際大廠要下單,愈來愈重視碳足跡,沒有綠電就拿不到訂單。另一方面,高附加價值的商品,水電價格佔成本比例不高,貴一點也沒差。所以能源轉型正義,會帶動國際大廠來台投資,也會確保台灣高科技產品出口的競爭力。
電業法修法,不分藍綠已經闖關失敗5次,民間期待了二、三十年的能源轉型的改革。台電垂直整合的巨獸的拆解,並不是一些藍媒說我們反核對台電的成見,而是避免他濫用市場獨佔的地位,繼續運用其龐大政治經濟力量,影響國家政策,電業法改革不成就是明證。
Q2:現在行政院首波改革,就是讓綠能自由化。雖說台電的確沒有誘因推動綠能,但為什麼自由化之後民間就願意來發展呢?除了價格不受管制之外,改革草案裏頭還提供了什麼樣的誘因讓綠能發展?
A:台電不是沒有誘因,而是百般阻礙綠能併網。
2009年我們制定了《再生能源發展條例》,第八條就規定再生能源發出來的電,一定要讓它接到電網也一定要躉售,不能拒絕,這叫做強制上網,很多國家都是用這樣的方式鼓勵再生能源的發展。依照世界各國的經驗,能源轉型要成功,就需要確保再生能源不被傳統能源業者排擠。
上次日本前首相菅直人來台也跟我談到,日本電業自由化過程中,傳統電力公司會使用饋線不足、電力調度困難等理由,從實務運作上刁難綠能併入電網。這些情況在台灣也同樣發生了。
馬政府過去這八年說會大力發展再生能源,結果到了2015年綠能卻只佔台灣總電力的4.2%。一方面是,不利的政策執行,對再生能源比率設定上限、採用競標等等問題,這些新政府都會儘快解決。另一方面,是台電的問題,到現在各縣市再生能源架設之後,仍然遭遇饋線不足的困境。
例如,雲林是平均日照時數最高的縣市,農委會盤點出不利耕作的區域也幾乎都在雲林,裝置容量預估上看2GW,但是需要佈設輸配電線路和變電所的成本要133億元,問題變成有光、有地、卻沒有線把電送出來。
再生能源投資也是不小,但還是要自己花錢拉線,或是和台電各付一半,都是很大的負擔。台電常常說,我們沒有拒絕你,但是電力饋網現在還沒排到要做這一段,不願把再生能源排進建設饋線的優先順序。
甚至更離譜的,就算綠能自己獨立建設饋線,卻也無法上網,台電會說變電所的容量還不夠,不能讓再生能源納進來,以免影響電力供應的穩定。
所以,電業改革先要給綠能一個生存的空間,要怎麼做?就是「廠網分離」,現在叫做「廠網分工」,也就是讓發電廠和輸送電力的網路不能是同一家公司,否則的話,怎麼會有公司想要接別人的電來跟自己的發電部門競爭?
電信自由化就是沒走完這最後一哩路,中華電信自己有線路、也經營電信,所以它就不讓其他業者走他的線路。廠網分離是電網的公共化,讓任何電業都能公平使用,付給國營的台電電力網公司輸送電力的過路費,那電力網公司為了增加獲利的空間,就會主動、有意願幫再生能源接饋線。
除了電力網的部份,行政院的版本也讓綠能可以用合作社的方式經營,而不限於公司,這是為了要讓公民電廠用合作社的方式經營。以社區為單位,只要加入會員就能一同享有電業的收益。這在歐洲和日本都很常見,例如日本的電業合作社,會用賺的錢購買和推廣當地的名產,活絡當地的經濟。
在荷蘭,有小型的風機突破眩光和噪音的問題,當地民眾接受度也變高,就用社區合作社[1]的形式經營,因為他們認為再生能源是公共財,不想讓電業的利潤被大企業拿走。
最後談一點,電業法未來會要求售電的能源配比,台電賣的電當中,就要有多少比例的綠能,逼迫台電要自己發展,或是對外購入綠能。我們希望改變台電以往敵視綠能的態度,而要變成一個夥伴的關係。
Q3:現在台電發電量相當吃緊,如果我們朝向綠能發展的話,該如何確保能源穩定?另一方面,綠能的比例一旦提高,電費勢必調漲。就算現在行政院提出電價穩定基金,但政府的財政足以支應這一筆開銷嗎?
首先要澄清的,電業自由化之後,想要繼續用台電的電,還是可以不變。
想要買綠電的,穩定性就是綠電售電業公司負責,這是民間契約。就像手機,你買哪家的號碼就找哪家,不用中華電信的,那就不能找中華電信。
一般來說,各種發電包括核能,都會有備援的「輔助電源」,但過去台電是一個大鍋菜都混在一起。電業自由化之後,綠能在必要的時候,也會透過電業調處委員會協調代輸等服務。
談整體能源穩定,我想你說的是再生能源的間歇性,過去核能幫的負面宣傳,造成這個刻板印象,其實再生能源是在地的分散式電力,其實比單一電網的大型機組,沒有管理好造成跳機,彈性電網的穩定性反而可以做得好。
現在國外也在研究風力能不能成為基載的問題。台灣的風場是國外評估數一數二好的風場,只要我們風場蓋得夠多,風機插得夠多支,就算這個風場沒有風,別的風場也一定會有,不可能全部的風場同一時間通通沒有風,又不是無風帶。所以,分散式風機的概念也可以提供穩定的基載。
就小範圍的氣候來說,通常陽光強的時候風較小,陰天風大的時候陽光弱,風力和太陽能會互補,所以大家可以看到有些地方的路燈,太陽能板上面會架小風機,這樣的社區可以叫做「風光社區」。
現有大規模商業化的再生能源,如果總量增加到50%,恐怕還是需要部份的火力發電機組,作為輔助服務,這在國外也很常見,所以認為發展再生能源,電力就一定會不穩定,是杞人憂天的想法。
今年5 月,葡萄牙只靠著太陽能、水力和風力發電運作了整整 4 天,當然這不是常態,沒有每天都這麼厲害的,但也證明了再生能源沒有想像中那麼不穩定,而未來也還有很多發展的空間。
現在發展中的一些新能源,可以克服穩定性的問題。一個是潮汐和洋流發電,台灣四面環海又有強勁的黑潮。另一個是深層地熱,環境衝擊也比較小,最近利澤工業區的地熱發電,環評剛通過專案小組審查。這些新能源,台灣及早投入大量研究的話,可以贏得技術的領先,未來台灣更有潛力翻轉為能源輸出國。
短期之內,其實有很多儲能方式可以克服穩定性。例如抽蓄水力儲能系統,利用離峰的時候把多餘的風力儲存下來,這是早就在做的。很多國家都期待鋰電池的價格繼續下降,我們就有可以負擔的小型儲能系統。
這不只可以作到能源穩定,還有減少尖峰負擔的功能。如果每個人家裡面都有一台小型儲能系統,簡單來說就是一顆超大鋰電池,也不用太大,只要夠你中午用電最吃緊的三個小時用就行了,光是這樣就可以大大減輕我們用電吃緊的負擔。只是現在還太貴,但鋰電池的價格也是持續下降當中,國際知名的電動車公司特斯拉,也有發展家用、商用的儲能電池,把尖峰的負擔轉移到夜間,颱風、天災的時候還能當成緊急供電系統。
我們台灣也有不少廠商在做鋰電池,今年六月工研院有新的技術突破,可以大幅延長鋰電池的壽命[2]。氫能電池,也是一個發展方向,據了解目前製造業廢氫氣的量非常大,國內業者也擁有技術。在這些不同的領域,只要我們願意發展,台灣的技術其實是有潛力領先全球的。
有本暢銷書《世界是平的》,作者湯馬斯·佛里曼(Thomas L. Friedman)在他這本書的續集談綠能,就強調再生能源"系統",而不是單點的產業思考。裡面就舉了像我上面提到這些非常多的例子。
Q4:接下來我們談電價,這也是民眾最關心的,電業自由化、甚至我們發展綠能,達到非核家園,電價到底會不會上漲?
A:首先,「電價」跟「電價成本」是不一樣的概念,因為台電是完全國營、電業改革之後也會維持國營,所以台電的「成本」其實就是政府的預算,「台電虧損」和「政府吸收」其實是一體的兩面,而不是說,好像台電是受害者,被政府害得虧損。
台電都虧損十幾年了,我們也一直努力把電價壓下來,就是為了避免民生物價受到衝擊,儘管虧損都是政府吸收,其實也是人民用稅收買單的意思考量到我們的薪資、工時、整體物價和生活水平,其實也不是一天兩天的事情,過去十幾年都是這樣子。這不叫做造成台電虧損,而是一個負責任的政府該做的事情。
目前我們就會繼續用電價公式控制電價,而電業法修正,廠網分離,會讓電價價值鏈的發電、輸電、配電、售電、每個環節更清楚透明,也會進一步改革電價公式。
民生用電電價的穩定,是政府最在意的事,目前規劃是330度以下不會漲。
其實電價成本最主要的部份,是燃料成本的變動,這是國際市場價格,政府沒辦法控制,但一定會透過電價調整,讓產業經營和人民的日常生活能夠穩定。
接下來談自由化、發展綠能對「電價成本」的影響,我認為短期來看一定會增加的,不過長期來看,國外的經驗都也一定會下跌,這要從能源種類和電網的成本來看。
光是為了讓再生能源可以併入電網,我們就需要花很多錢拉饋線、更新變電系統、還有智慧電錶,這些都是成本,所以電網的部份成本會提高。
但是過去幾十年,政府本來就編列了預算做輸變電的計畫,2010年第七輸變電計畫的預算是2千多億,為期六年,所以這些電網新設和更新的費用,本來就可以透過第八輸變電計畫的預算來支付,這次電業改革要確立轉型綠能的方向,透過這些輸變電計畫的執行,創造有利綠能與電業效率化的基礎建設。
再來是能源種類,我們的目前的電價是兩塊多接近三塊,是全球第三、第四名的低電價,相較之下目前再生能源還沒辦法作到這麼便宜。不過,再生能源的發展歷史,成本一直持續下降,未來也會愈來愈便宜。
美國風能協會(AWEA)指出,光是過去六年,風力成本就已經下降了2/3[3]。國際再生能源總署(IRENA)今年六月的報告預計,到了2025年,太陽能的平均發電成本可以比2015年減少59%、離岸風電減少35%、陸上風電減少26%[4]。
只要我們有能源轉型的決心,再生能源會逐漸成為台灣主要的電力來源,隨著科技的進步,不只價格會下降,而且不需要燃料,去年台電燃料成本就高達兩千四百億,而且是每年都要燒掉上千億,所以減少對化石能源的依賴,不只是增加能源自主,也能省下燃料費用。
所以,你問到政府的財政有沒有辦法支應,我想如果沒有辦法支應,就不會推動電業改革了,至於人民願不願意付出我們能源轉型的代價,這是政治問題,也需要取得民眾的共識,按照目前的情況來看,民生用電保證不會漲,未來隨著再生能源的價格持續下降,政府吸收的壓力也會逐漸減輕。
Q5:在廢核與綠能發展的過程中,銜接能源供需落差的責任勢必要落到火力發電上。然而,中南部的空氣品質一日比一日差,在整個能源產業的規劃上,民進黨針對火力發電與空氣汙染的問題有沒有準備了制度性配套措施?否則就算電費不漲,民眾也賠了健康。
的確,未來核能停役之後,再生能源銜接上來之前,我們仍然需要火力發電的支援,當然我們會希望盡可能在成本和效益許可的範圍內,盡量使用天然氣,而不是高污染的燃煤。
電業法修法規定傳統售電業者的能源配比,以免電業自由化造成汙染能源大增。
蔡英文總統2025非核家園的能源配比是,綠能20%、天然氣50%、燃煤30%。以2025年為目標,往回推來制定各階段目標年的能源配比,用CO2二氧化碳的排放係數來做計算。這部分的法源,是《溫室氣體減量及管理法》,環保署和經濟部會密切配合。
針對燃煤電廠,我們也會要求台電改善污染防制,新政府要讓台電來積極配合。今年七月我去考察更新中的林口發電廠,他們輸送、儲存煤炭是使用密閉式的系統,改進過去溢散在成空氣和海洋汙染,同時也使用當前最佳可行技術,讓發電機組的效率達到最高,污染防制設備也是,試運轉階段的污染的排放值,所顯示的比環評承諾要好,這我們要給予台電肯定。
但要加強監督讓他維持,其他的電廠我們也會要求做好空汙的部份,這點一定要持續監督。當然,最終的解決辦法,還是增加綠能的供應量,火力電廠才可以配合降載,更應該要讓電業法修正草案盡快通過。
Q6:為了避免爭議與達到 2025 非核家園的目標,行政院這次選擇用兩階段修法來迴避爭議最大的電業自由化問題。但在原先的電業法改革中,台電的業務將被拆解為發電的電廠與輸電的電網,也就是所謂「廠網分離」,但現在的版本卻變成是「廠網分工」。這中間有什麼差別呢?還是根本換湯不換藥?
剛剛提到,理論上,廠網分離會讓電力網公司更願意主動接饋線,因為公司利潤從代輸的過路費而來,越多電流過去獲利越高、也會讓公司更願意減少線損。所以最早行政院的版本是「廠網分離」,為什麼會改成「廠網分工」,就是因為受到台電工會的強力反對。
九月的時候我的版本進入立法院,比行政院更早提出,當時台電工會還為了我下達備戰令,揚言隨時發起大型抗爭活動,面對如此高規格的待遇,實在覺得擔當不起。
其實工會之所以反對,無非是擔心員工權益受損,不過民間業者加入電業之後,將使整體電力產業市場擴大,增加台電員工的發展機會,擁有專業技術的台電員工將炙手可熱、供不應求。
「台電」工會還可以藉此轉型,現在他們是公司底下的工會,就像華航工會那樣。未來可以納入民間電力公司的員工,進一步擴大轉型為「全國性電力產業」工會,就像空服員工會,是全國性的,可以一起成為電業改革的助力,面對未來新加入的民營業者,工會更應該發揮作用,維護整體員工的利益。
廠網分離把台電透明化,台電員工最多的輸電、配電部門,他們的績效付出才會受到應有重視,也就是我們每次看到颱風後搶修,幫大家恢復供電的無名英雄。電業法版本剛出來的時候,反改革的人胡亂說,電網是賠錢貨的要國營,都給政府,而賺錢的發電業給民營,讓財團賺錢。剛好講顛倒。
剛剛我有說,政府歷年來編列預算做輸變電的計畫,現在已經是七輸、八輸計畫,累積上兆元的投入,輸電、配電網路的建設和維護費用,應該合理計價,在國外這部分大概佔電價成本的一到三成,自由化之後的德國,也有幾百家的配電公司,絕對是可以賺錢的。但是現況若是不改革,就是被汙名化是不賺錢的部門。電業改革要讓各個環節的價值鏈分攤算清楚,給予合理的評價。
不過,執政團隊跟工會不斷協商之後,還是決定向工會妥協,把「廠網分離」改成「廠網分工」,一方面是顧及台電員工而的情感,比較沒有被分割的感覺,實質上也允許台電轉型成為控股母公司,等於發電廠和電力網還是在同一家公司下面。這麼做,有沒有辦法保證電力網公平使用?坦白說我覺得有困難,就像前面再生能源強制上網的規定一樣,能不能落實?
台電會不會用調度困難、電網不穩定、饋線不足這些理由排擠再生能源?只能看台電願不願意做,所以我的版本要讓台電實質分離,能不能作到,就看法案進了委員會之後逐條審查,大家還可以再討論。
我們希望大家可以支持能源轉型正義,台電的廠網分離,並不是要討厭台電、找台電麻煩,而是要讓台電的運作更透明,也提供綠能發展的有利環境。
Q7:電業自由化的另一面就是電業產業化,也代表著有民間企業會從中獲利。不少網友就懷疑,民進黨這樣力推綠能產業除了要達到非核家園的目標外,也與某些企業有所掛勾。特別是發電業進入門檻這麼高,未來台灣的電業會不會被財團給把持住?
我在立法院的經濟委員會。經濟發展應該是個中性、正面的詞,我們要透過經濟成長帶動就業機會增加,和薪資水準的成長。經濟學講求正常合理的利潤,不能有超額的利潤。白話來說,就是支持企業在公平競爭的環境下賺正當的錢,而不是讓沒良心的財團賺不義之財。
很多人談到電業自由化,就只想到發電廠,而傳統發電廠都是大資本,那就是財團。其實能源轉型,觀念也要跟著改,思考電的問題,要從供應面轉到需求面管理,開源跟節流相比,節流的空間比較大,又快,又便宜。
電業改革,很重要的需求面管理,就是讓售電業的各種社會創新出現,這些都不必財團,國外很多地方的售電業,都是環保團體出來做的。
大家可以看電信自由化前後比較,申請行動電話號碼以前要一個月以上還要押一萬元保證金,開放競爭之後,現在號碼隨到隨辦,零元手機和許多方案都很普遍。
日本的自由化,超商和零售業可以提供賣電的服務,各種異業結盟,電力不只地產地消,還可以支持農產品等在地經濟。
舉個稍微有趣的例子,「可停電力」。如果我願意讓電力公司在供電緊張的尖峰時刻,優先停我的電,那我可以得到比較便宜的電價。大家對於停電都怕死了,好像世界末日,不願去想停電、跳電的不便利。但是中午用電尖峰,上班族都在上班阿,家裡的電也沒在用沒影響,其實冰箱停電半小時一小時,家裡沒人不打開也沒問題啊。
另一方面,台積電晶圓代工、友達LCD面板,生產製程一個多月不能中斷,他的供電品質要求很高,就應該付比較貴的電價,因為電力公司需要隨時準備備援的輔助電力。這就是不同品質的電,差別訂價,這些創意在真正的自由化之後,都會出現。
時間電價大家都很可以理解,新政府上台之後,時間電價的門檻也將大幅降低,等智慧電表鋪設,國外的時間電價,是可以做到每半小時即時報價。我們也可根據自己的生活型態,買各種電力套餐,就像現在電話費的各種資費方案那樣。
還有很多電力供需的管理工具可以用,需量競價國外很常見,今年台灣終於開始用,以後各種創意的應用會更多。電力需求曲線的尖峰離峰差距縮小,也不用怕台電再恐嚇大家會缺電了。
再來談大家直覺上想的發電廠。
第一點要澄清的,電業會不會被民間財團把持,這個問題已經被扭曲積非成是。從六月份到現在版本有很多更動,但唯一從來沒有變過的,就是電業改革絕對不涉及台電民營化,台電的發電廠一間都不賣,全部維持國營,這代表台電繼續佔有台灣將近八成的電力供給,真的說被財團把持,那也是被台電這個財團把持。
目前行政院的版本,已經把所有對財團化的質疑全部處理,台電工會也支持這個版本。有些人從以前反對自由化,現在反過來說這個版本不是自由化,就知道他的立場其實是反改革的。
大型離岸風電、地面型的太陽能,電業的進入門檻會比較高沒錯,但是剛剛也講到,我們也允許公民電廠,用合作社的方式成立,現在環保聯盟就在幫一些部落建立綠能的社區微電網。
你說對了一件事,電業產業化會讓很多民間企業獲利,這會帶動整體綠色經濟的成長,對我們產業轉型有很大的幫助,包括我們綠能產業。
例如太陽能板,我們目前的產值是全球第二大,未來我們還要拼風機國產,這會帶動很多供應商,包括葉片、材料、發電機、零組件,這算圖利財團嗎?那潛艇國造算不算圖利財團?當年我們用全國的資源發展半導體產業,難道這樣也算圖利財團、跟企業掛勾嗎?
台灣的太陽能產業有競爭力,面板卻出口到德國幫別人減碳,汙染留在國內,這太可惜了。台灣必須從製造大國變成應用大國,大量架設太陽能板,這些實際運用的狀況,終端累積的大數據,可以回饋到生產的設計和製造,尤其東南亞現在奠立基礎設備不足,台商可以去大顯身手,在國內累積更多的實際數據,是非常重要的。
更重要的,是綠色經濟帶來的就業,如果我們讓能源自主率,從現在的3%提升到25%,估計可以創造出5000億的產值,10萬個就業機會,這是小英總統競選時的承諾,也是為什麼我們需要趕快通過電業法,不是圖利財團,而是要帶動台灣經濟的成長。
常見外界批評問題:
Q8:台灣的電價已經是全世界數一數二低的,用膝蓋想都知道電業自由化之後電價一定會漲啊。特別是工業用電大戶有優先選擇權可以用便宜的電,我們老百姓當然只能撿剩下的昂貴的電。為什麼我要支持一個偏向財團,從我的荷包拿錢的政策?
A:這個提問其實是不成立的,現在行政院的版本已經規定全面開放選擇權,沒有讓工業大戶優先的問題。而且就算是優先,也不代表會買走便宜的電,這是惡意的曲解。
會想要逐步開放,主要是擔心衝擊會太大,用電大戶的需求穩定,容易預測,相較於民生用電也容易調度。用電大戶先買,也要按照碳排的規定,也就是我們會規定一個碳排放的上限,如果你全部都買便宜的燃煤,就會超過這個上限,等於強迫他們要購買再生能源。
對工業用電來說,買比較貴的電不一定會吃虧。
例如Google曾抱怨台電的綠電「不夠純」,台灣也有不少廠商需要「綠能認證」,透過直接購買再生能源,確保產品碳排放符合客戶要求。
但台電的作法是向顧客額外加收一筆「綠電規費」,讓認購綠電的民眾共同承擔台電躉購綠能的費用。這樣做的問題是,規費是額外加上去的,原本的電價依然是混和了燃煤、天然氣、核能等傳統能源,它當然不會因為你幫忙分攤再生能源費用,就變成綠電,所以沒辦法幫助廠商降低碳足跡,也不受到國際承認。
回到一開始的問題,用電選擇權現在已經全面開放,一方面是回應自由派學者的要求,一方面也是要讓這些有心人士無話可說,無論有沒有優先選擇權,工業大戶先買走便宜的電、偏向財團這種說法通通是不成立的。
Q9:目前台灣的法規對於自然寡占的狀況完全沒轍 (公平交易法的罰額上限也才 5000 萬),要是民營電廠形成了利益壟斷集團,我們有什麼方法反制嗎?
台電維持國營,電廠一間也不賣,民營電廠IPP也要繼續賣給台電,就算扣掉現在的IPP,台電還是佔有全台將近八成的電力供應,所以網友的質疑很明顯就是刻意操作,完全是無稽之談。更何況,現在只開放綠能自由化,2025年了不起就20%,也不會有寡佔的問題。
電力是特許行業,不是只有公平會可以管他,電力管制機關,在每次許可證到期的時候,對於屢次違規的可撤照。
有些人舉國外一些早期電業自由化的缺失(加州缺電危機現貨價格飆漲),其實很多都已經有所改進,這也都會是台灣後進者可以參考的經驗,不會讓這些事情發生。
Q10:新的電業法說要發展綠能,根本就是騙我們一般人無知啊。草案要求民營電廠純益若超過實收資本額 25% 時,其超過半數須投資綠能發電,但是現在全台灣有多少公司營利率超過25%?這樣怎麼可能達到發展綠能,甚至是非核家園的目標?
A:純益超過實收資本額 25%,按照能源局的說法,是根據民營公用事業監督條例第12條而訂的。過去IPP會出現25%的暴利,就是不透明所造成的,現在也在檢討合約,到期之後的新契約一定會合理化,也可以將這個百分比往下調降。
如果大家的共識是沒有必要,那可以調整、甚至取消,這就是國會運作的方式。行政院的版本核定下來,還不會直接上路,要送來立法院,不同的版本會併案審查,都還有討論的空間,也很感謝網友的意見,這可以帶回去繼續研究討論。
【BO 公民直播】讓電業自由,就是能源的轉型正義